Telecomunicaciones y Medioambiente: nuevas dificultades para el salto tecnológico en Chile.
Proyecto de Ley en trámite de aprobación plantea que las nuevas instalaciones de proyectos de antenas deban obligatoriamente realizar evaluaciones de impacto ambiental.
Recientemente publicamos un artículo referente a modificaciones a la Ley de Antenas que se encuentran en trámite de aprobación en el Senado. Dimos nuestra opinión, y si bien apoyamos muchas de las modificaciones propuestas, otras si dependiera de nosotros serían rechazadas de plano, especialmente las referidas a la ampliación de distancias a las zonas sensibles y la posibilidad de los vecinos para demandar a un propietario que autorice a una instalación de estructura soporta antenas.
Sin embargo, la Ley 20.599 (Ley de Antenas) no es el único proyecto en trámite de aprobación que afecta la instalación de “antenas”.
En Octubre del año 2016 la cámara de Diputados ofició al Senado un proyecto de ley que modifica la ley N° 19.300, sobre Bases Generales del Medio Ambiente, para someter de manera obligatoria al sistema de evaluación de impacto ambiental a todos los proyectos de instalación de torres soporta antenas emisoras y transmisoras de servicios de telefonía móvil. Este proyecto fue aprobado por la cámara de Diputados con 80 votos a favor, 8 en contra y 13 abstenciones.
Esta modificación en caso de promulgarse podría dificultar aún más la instalación de antenas de telecomunicaciones, algo que sin duda frenaría el avance de las comunicaciones inalámbricas en el país, considerando que más de 8 meses tarda hoy una empresa en obtener la aprobación a una Declaración de Impacto Ambiental.
Quisimos ahondar en esta materia y analizar esta propuesta, entregando obviamente nuestra opinión para que los lectores saquen sus propias conclusiones.
Esta modificación propone un artículo único que modificaría la Ley N° 19.300, sobre Bases Generales del medio Ambiente, agregando un literal(s) a su artículo 10°, que es del siguiente tenor:
“s) Proyectos de instalación de torres soporte de antenas emisoras y transmisoras de servicios públicos de telecomunicaciones dedicados a telefonía móvil, que se localicen al interior de áreas urbanas y de extensión urbana en comunas con una densidad poblacional igual o superior a 100 habitantes por hectárea. Ingresarán siempre al sistema los proyectos de instalación de torres soporte de antenas que se localicen en áreas sensibles, según el artículo 116 bis E, inciso sexto, de la Ley General de Urbanismo y Construcciones, cuyo texto refundido, coordinado y sistematizado fue fijado por el decreto con fuerza de ley N° 458, de 1975, del Ministerio de Vivienda y Urbanismo.”
Si analizamos el texto propuesto distinguimos que lo que se propone afecta exclusivamente a las “torres soporte antenas de telefonía móvil”.
Es decir se excluye a cualquier proyecto de antenas emisoras que no requiera de una torre soporte para su instalación, ejemplos tales como azoteas de edificio, antenas adosadas a infraestructura existente, microceldas o instalaciones indoor tal como existen en el interior de edificios, metros, malls, terminales, clínicas, hospitales, etc.
Las primeras preguntas son obvias, ¿Por qué se debe someter a evaluación de impacto ambiental a la instalación de “un tubo o estructura metálica inerte”?, ¿En que podría afectar al medio ambiente dicha instalación?, ¿Por qué solo de telefonía celular? En este contexto, ¿No debiera someterse a evaluación a toda instalación de “estructuras metálicas” para efectos de emisión de televisión, radio, bomberos, carabineros, radioaficionados, o también letreros publicitarios, postes eléctricos, iluminación, etc.?, ¿Por qué solo en áreas urbanas?
Con tantas preguntas, para entender la lógica e intención de los legisladores analizamos los principales fundamentos establecidos en el ingreso del proyecto de Ley, los cuales se resumen en tres puntos, estos son:
· “Que existe evidencia robusta de que el desarrollo de la industria de telefonía móvil o celular y sus servicios asociados, ha generado una sentida preocupación de sociedad chilena, tanto respecto a la contaminación electromagnética, así como del impacto económico, social y ambiental que las antenas emisoras y trasmisoras de servicios de telecomunicaciones que requieren, puedan provocar”.
· “Que existe consenso entre nuestra jurisprudencia, los tratadistas y el propio Servicio de Evaluación Ambiental, acerca de que el Sistema de Evaluación Ambiental es un instrumento de gestión ambiental, de carácter preventivo cuyo objeto es poder determinar, de manera anticipada, los impactos económicos, sociales y ambientales que un determinado proyecto o actividad puede ocasionar, permitiendo diseñar medidas que reduzcan los impactos negativos y fortalezcan los impactos positivos”.
· “Que, en consecuencia, resulta evidente la existencia de una laguna en nuestra legislación pues, al no incluirse en la ley de Bases Generales de Medio Ambiente estas actividades dentro de aquellas que deben ingresar al Servicio de Evaluación de Impacto Ambiental, sus eventuales impactos no pueden ser evaluados por el órgano especializado y competente que contempla la legislación para dichos fines.”
Es importante analizar con cuidado estos fundamentos:
1. Contaminación electromagnética
Al respecto podemos comentar que la ley 19.300 define “Contaminación” como “la presencia en el ambiente de sustancias, elementos energía o combinación de ellos, en concentraciones o concentraciones y permanencia superiores o inferiores, según corresponda, a las establecidas en la legislación vigente”.
En este aspecto debemos señalar que de acuerdo a lo señalado por el artículo 2° número 1) de la Ley N°20.599, que modifica el artículo 7° de de la Ley General de Telecomunicaciones, corresponde al Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones dictar la normativa tendiente a que todos los equipos y redes que generen ondas electromagnéticas para la transmisión de servicios de telecomunicaciones, sean operados de modo que no causen interferencias perjudiciales. Por otro lado, el mismo artículo encomienda al Ministerio del Medio Ambiente la dictación de las normas de calidad ambiental o de emisión relacionadas con dichas ondas electromagnéticas, conforme a la Ley de Bases Generales del Medio Ambiente.
A la fecha, el Ministerio del Medio Ambiente sigue trabajando en la elaboración de una norma que regule la densidad de potencia emitida por las antenas, por lo tanto los operadores deben respetar la norma técnica emitida por la Subsecretaría de Telecomunicaciones que, según señala la Ley N°20.599, indica niveles de emisión para evitar interferencias perjudiciales a los servicios de telecomunicaciones.
Dicha normativa establece que en general la potencia acumulada de las antenas no puede exceder los 100 μW/cm2 (microwatt por centímetro cuadrado); y en particular para las zonas sensibles (establecimientos hospitalarios, asilos de ancianos, salas cuna, jardines infantiles y establecimientos educacionales de enseñanza básica) la potencia no deberá exceder los 10 μW/cm2 . Cualquier emisión por sobre estas normas se considerara como “zona saturada de emisiones radioeléctricas”. Sin embargo es importante mencionar que a la fecha no se han declarado zonas bajo esta categoría, porque ninguna ha sumado la cantidad de emisiones requeridas a tal efecto.
Revisamos para confirmar las mediciones por operador realizadas el año 2017 y observamos que la medición más alta corresponde a la empresa Telsur, la cual alcanza a un valor de 8,1 μW/cm2. Mucho menores incluso son las mediciones máximas de otras compañias, a saber: Movistar Movil 0,1341 μW/cm2, Claro Chile S.A. 0,8430 μW/cm2, Entel PCS 0,8139 μW/cm2, VTR Movil 0,9372 μW/cm2 y WOM con 0,6600 μW/cm2.
Dado que todos estos valores están muy por debajo de la normativa entonces podemos declarar de manera certera que:
“! No existe contaminación electromagnética de antenas en Chile!”
2. Impactos económicos:
Con respecto a los impactos económicos lo único que se ha argumentado al respecto es lo relativo a la perdida de la plusvalía de las propiedades aledañas a la propiedad en que se instale una torre. Este punto lo analizamos en extenso en nuestro artículo anterior: “Ley de Antenas 2.0: El futuro incierto de las telecomunicaciones en Chile”, en el cual indicamos nuestras serias dudas respecto al tema e incluso si aún aceptáramos dicho aspecto, no tendría la relevancia como para requerir de un estudio o declaración medioambiental, y debiera verse bajo otro contexto normativo. En general la instalación de una torre genera beneficios económicos mediante la conectividad y servicios que ofrece a la comunidad.
3. Impactos sociales:
Los impactos sociales desde el punto de vista medioambiental tienen que ver con la alteración significativa de los sistemas de vida y costumbres de grupos humanos, y en este punto podemos considerar varios aspectos:
· Dimensión geográfica: La implementación de este tipo de proyectos no genera reasentamiento de comunidades humanas o alteración de los sistemas de vida y costumbres de grupos humanos debido a que las áreas afectadas son insignificantes en cuanto a superficie utilizada.
· Dimensión demográfica: Este tipo de proyectos no altera las distribuciones de la población ya sea por edad, sexo, rama de actividad, categoría ocupacional, status migratorio, escolaridad y nivel de instrucción.
· Dimensión antropológica: Este tipo de proyectos no afecta las características étnicas o las manifestaciones de la cultura tales como ceremonias religiosas, peregrinaciones, procesiones, celebraciones, festivales, torneos, ferias y mercados.
· Dimensión socio-económica: Este tipo de proyectos no afecta las condiciones de empleo ni las actividades productivas de recursos naturales.
· Dimensión de bienestar social básico: Este tipo de proyectos no afectan al acceso a servicios y equipamientos, tales como vivienda, transporte, energía, salud, educación y sanitarios.
Por lo tanto en conclusión desde un punto de vista social, es técnicamente imposible atribuir a la instalación de una torre soporte de antenas algún grado de impacto negativo, en general la instalación de una torre genera beneficios sociales mediante la conectividad y servicios que ofrece a la comunidad.
4. Impacto ambiental:
Desde un punto de vista ambiental las emisiones atmosféricas, efluentes y residuos no generan riesgos para este tipo de proyectos.
Los efluentes líquidos solo se generan en la etapa de construcción y tienen relación con aguas servidas generadas por baños químicos que son retirados después de la obra. Las emisiones atmosféricas solo son generadas eventualmente por los vehículos de los subcontratistas en la etapa de instalación y para eventuales mantenciones. Los residuos sólidos son desechos propios de la construcción y basura, la cual es retirada al momento de concluir la obra. Tampoco hay emisiones de ruido, los cuales se generan solo en bajos niveles propios de una etapa de construcción. Tampoco se generan energías o vibraciones.
Comparativamente un proyecto de instalación de torre no genera más impacto ambiental que la instalación de un letrero publicitario, un semáforo o la construcción de un pequeño galpón. Menos aún durante su operación, ya que como indicamos difícilmente un trozo de fierro podrá emitir residuos, ruidos u otros que afecten el medio ambiente, la economía y la sociedad.
En general este tipo de proyectos son instalados en muy pequeñas áreas de entre 25 m2 a 100 m2, por lo cual no alteran en absoluto el equilibrio medioambiental.
5. Impactos negativos:
En general los proyectos que se someten a la elaboración de un Estudio de Impacto Ambiental, requieren de un análisis aun mayor que los descritos con anterioridad y se deben considerar de acuerdo a la ley a lo menos uno de los siguientes efectos, características o circunstancias:
a) Riesgo para la salud de la población, debido a la cantidad y calidad de efluentes,
emisiones o residuos;
b) Efectos adversos significativos sobre la cantidad y calidad de los recursos naturales
renovables, incluidos el suelo, agua y aire;
c) Reasentamiento de comunidades humanas, o alteración significativa de los sistemas
de vida y costumbres de grupos humanos;
d) Localización próxima a población, recursos y áreas protegidas susceptibles de ser
afectados, así como el valor ambiental del territorio en que se pretende emplazar;
e) Alteración significativa, en términos de magnitud o duración del valor paisajístico o
turístico de una zona, y
f) Alteración de monumentos, sitios con valor antropológico, arqueológico, histórico
y, en general, los pertenecientes al patrimonio cultural.
Se debe aclarar que las declaraciones de impacto ambiental no son nuevas para las compañías de telecomunicaciones, las cuales siempre han dado cumplimiento en lo que se respecta al ítem p) de la norma, es decir cuando se realizan proyectos en parques nacionales, reservas nacionales, monumentos naturales, reservas de zonas vírgenes, santuarios de la naturaleza o cualquier otra área protegida. La actual ley de Antenas también es específica al respecto.
Así, obligatoriamente se deberán realizar estas declaraciones de impacto ambiental para a lo menos los 36 parques nacionales, 49 reservas nacionales y 19 monumentos naturales de Chile declarados por CONAF. Las compañías por su parte han cumplido con esto.
Para ahondar más en esto revisamos 9 declaraciones de impacto ambiental presentadas por operadores para evaluación para sitios ubicados en Caleta Chome (Comuna de Hualpen), Lago Tranquilo y Las Horquetas (Comuna de Chile Chico), Villarica Alto (Comuna de Villarica), Niblinto (Comuna de Collipulli), Huiro (Comuna de Corral), Paso Internacional Cardenal Antonio Samore (Comuna de Rio Bueno), Chapiquina (Comuna de Putre), Parcohaylla (Comuna de Camarones) y Chiapa (Comuna de Huara); Todos proyectos de torres de bastante altura, en entornos considerados requeridos de estudios bajo causal de encontrarse en áreas bajo protección oficial.
Es destacable indicar que para todas ellas se calificó favorablemente dichas declaraciones certificando la inexistencia de impactos negativos y que se cumplían todos los requisitos ambientales aplicables para dichos proyectos.
Es natural imaginarse que si para áreas protegidas no existen impactos negativos, menos aún existirán para aquellas áreas que no lo son.
6. Lagunas en la legislación:
El ex ministro de Medio Ambiente, Pablo Badenier, asistió a la comisión que vio el tema y aseguró que “como ministerio y desde la perspectiva del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental es una mala idea, dado que significa una recarga normativa innecesaria y que ya existe normativa sectorial suficiente”. Además indico que “solo entre Abril de 1997 y Julio del 2016 se registró un total de 14.500 proyectos ingresados al SEIA con resolución de Calificación Ambiental y que específicamente han ingresado al Servicio 19 proyectos de antenas emisoras y transmisoras, los que intervienen una superficie muy limitada (10mx10m), por lo que aun en los casos en que el proyecto se emplace en áreas protegidas o en territorios con valor ambiental, se ha considerado que los efectos no son significativos. Los proyectos evaluados han acreditado que no son susceptibles de generar riesgo para la población”.
Por otra parte, también en la misma comisión, el Director Ejecutivo del Servicio de Evaluación Ambiental (SEA), señor Jorge Troncoso, manifestó que “a la fecha no existe norma de calidad ambiental o de emisión que regule la materia. No obstante, mediante la resolución exenta N° 1.021/2012, el Ministerio del Medio Ambiente inició el proceso de elaboración de la “Norma de emisión de ondas electromagnéticas asociadas a equipos y redes para la transmisión de servicios de telecomunicaciones”. Esta es una de las principales críticas, que aunque no siéndolo, apuntan al vacío legal.
Por otra parte, el Ministerio del Medio Ambiente considera necesario discutirse una normativa sobre radiaciones electromagnéticas, sin circunscribirlas a las antenas de celulares o cualquier fuente emisora en particular, sino que regular la materia de forma amplia enfocándola desde una perspectiva ambiental.
Si bien el procedimiento para la dictación de la norma ambiental se inició el día 6 de diciembre del año 2012, un día antes de finalizado el plazo que la Ley N° 20.599 estableció para dichos fines, la norma de emisiones aún se encuentra en la fase de elaboración del anteproyecto, etapa inicial que según el Decreto Supremo antes citado, debe tener una duración máxima de 12 meses, plazo que posteriormente se ha ido aplazando.
De igual manera, se creó un comité operativo compuesto por representantes de los diversos ministerios y servicios públicos involucrados en el tema. Para efectos de la dictación de la norma de emisión de ondas electromagnéticas asociadas a equipos y redes para la transmisión de servicios de telecomunicaciones, se convocó a los siguientes entes participantes:
· Ministerio de Salud
· Ministerio de Economía
· Subsecretaría de Telecomunicaciones
· Superintendencia de Medio Ambiente
· Servicio de Evaluación Ambiental
· Ministerio del Medio Ambiente
Dado que la dictación de esta norma no es un tema sencillo, el Ministerio del Medio Ambiente ha apuntado bien en hacer partícipe a otros organismos, para así buscar un consenso respecto a la norma a dictar, esta en el espíritu de nuestro concepto de “equilibrio entre las partes”.
Así y todo, desde ya, probablemente podemos asegurar que una vez emitida la norma descubriremos que no variará mucho de lo ya dictado por Subtel. Quizás la solución para satisfacer a las partes podría ser una nueva reducción preventiva de las emisiones, lo cual no sería gran problema, pues aún existe una brecha muy grande entre las emisiones medidas a la fecha y la norma vigente.
Don Jorge Troncoso, manifestó además que “las externalidades que provocan las torres de antenas (sociales, económicas, paisajísticas) pueden ser abordadas a través de regulación sectorial, incluyendo la dictación de normas de emisión. Los proyectos de instalación de antenas cuentan con disposiciones vigentes de regulación sectorial, las cuales podrían mejorarse o complementarse a objeto de resolver los vacíos que se presentan”. Por otra parte, expresó que “la Comisión Asesora Presidencial que evaluó el SEIA, en la discusión referida al artículo 10 de la Ley, no consideró la incorporación de nuevas tipologías de proyectos; más bien propone eliminar algunas. Actualmente existe un gran número de antenas instaladas en el país y se prevé un aumento creciente, razón por la cual esta nueva tipología generaría una carga administrativa muy significativa para el SEA y otras instituciones. Si la iniciativa prospera, sería indispensable establecer algunos criterios de significancia que permitieran definir cuándo un proyecto de esta tipología debiera ingresar al SEIA, pues no todos debieran ingresar”.
El Jefe División Jurídica del Servicio de Evaluación Ambiental, señor Cristóbal Moscoso, manifestó que “no estaba de acuerdo en incorporar esta nueva tipología en el listado del artículo 10 de la ley N° 19.300, dado el rol que cumple el SEIA como instrumento de gestión ambiental, de carácter preventivo, y la existencia de otros instrumentos de gestión ambiental que operan conjuntamente, como la evaluación ambiental estratégica, las normas de calidad, las normas de emisión, los planes de prevención y de descontaminación“. Añadió que “el SEIA está diseñado para incorporar la variable ambiental para los proyectos de inversión, ya sean públicos o privados. No está diseñado para diseñar políticas públicas, efectuar ordenamiento territorial, ni resolver conflictos sociales”. Aclaró que, “por aplicación del principio de gradualismo, no todos los proyectos deben ser sometidos al SEIA; sino que sólo aquellos de cierta magnitud de envergadura, cuyo sometimiento a este sistema reporte utilidad desde el punto de vista de prevenir impactos ambientales adversos”. Indicó además que “en la Comisión Asesora Presidencial para evaluar el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental se analizaron cada una de las tipologías del artículo 10 de la ley N° 19.300 y se llegó a la conclusión de que no sería conveniente incorporar nuevas tipologías a dicho artículo, incluso convendría eliminar algunas, por encontrarse extremadamente normadas”. Por ultimo reiteró que “a través del SEIA no se podrá resolver el problema que, efectivamente existe, frente a este tipo de instalaciones. Es altamente probable, que de ingresar al Sistema la mayoría de los proyectos vayan a ser sancionados favorablemente. Asimismo, la mayoría de estos proyectos van a ingresar por la vía de Declaración de Impacto Ambiental, las que no necesariamente implican participación ciudadana salvo que se reúnan ciertos requisitos específicos, los que, según su experiencia, no se reunirían en este tipo de proyectos”.
Por último, también en la comisión, El ex Subsecretario de Telecomunicaciones, don Pedro Huichalaf expresó que, “como antecedente, no existe ninguna normativa del mundo donde se establece la evaluación de impacto ambiental como un requisito para la instalación de infraestructura en telecomunicaciones ni de antenas”.
En conclusión, podemos declarar que estamos en contra a la modificación de ley propuesta y analizada. Observamos que al momento de elaborar este proyecto, la opinión de los entendidos no se ha tomado mucho en cuenta y que si bien es razonable la preocupación de los parlamentarios por aplicar las máximas precautorias sobres temas de salud que puedan afectar a la población, creemos que la vía de obligar a estudios y evaluaciones de impacto ambiental, no es el camino, pues dicha ruta genera acciones que podrían ser consideradas como populistas más que aportar fines prácticos. Por ejemplo, en nuestra opinión existen medidas más simples y efectivas que posiblemente se podrían adoptar, como una reducción a la normativa de emisiones vigentes, ya que existe un buen rango para realizarlo, o también mejorar las compensaciones económicas que las compañías de telecomunicaciones entregan, todo eso podría no ser necesario, sin embargo sumaría aún más al principio precautorio y seguramente tendría un consenso positivo de la comunidad. Lo mas importante sería dejar de poner trabas y cambiar el rumbo de las propuestas para que así todas las partes involucradas favorezcan el necesario salto tecnológico futuro implementando la tan requerida inversión del sector.
